脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。新時代脫貧攻堅目標任務如期完成，但貧困問題具有復雜性和系統(tǒng)性，脫貧摘帽無法保證一勞永逸，返貧致貧風險仍然存在，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后對有關方面仍然需要持續(xù)關注。鞏固拓展脫貧攻堅成果，對于可持續(xù)和穩(wěn)定脫貧具有重要意義，也是在為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家奠定堅實基礎。
必要性與理論框架
返貧時有發(fā)生，致貧風險長期存在。黨和國家高度重視鞏固拓展脫貧攻堅成果。我國鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。我國在脫貧攻堅中取得了重大成就，但脫貧攻堅具有“攻堅”性質(zhì)，同時貧困問題具有復雜性和系統(tǒng)性，仍然存在部分方面需要持續(xù)關注：一是返貧致貧風險仍然存在，脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣戶和特殊困難群體具有較高返貧致貧風險；二是部分脫貧戶有“精神貧困”層面的“等靠要”思想，內(nèi)生發(fā)展動力不足；三是產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性，產(chǎn)業(yè)扶貧由政府主導，目標具有短期性，部分產(chǎn)業(yè)存在同質(zhì)化問題，帶動能力有待提升，市場作用發(fā)揮不足；四是深化“兩不愁三保障”，核心指標要持續(xù)關注，如脫貧戶房子現(xiàn)在處于危房邊緣，不是危房，未來有可能變成危房；五是脫貧戶的持續(xù)增收問題，增收是穩(wěn)定脫貧的重要基礎；六是政策的調(diào)整與銜接，脫貧攻堅結(jié)束之后，需要充分研究政策的變不變和怎么續(xù)的問題，如駐村幫扶政策、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持政策等。
鞏固拓展脫貧攻堅成果，在于防范化解返貧致貧風險。當家庭遭受風險沖擊時，會引起福利水平下降，影響貧困脆弱性，部分脫貧人口存在返貧風險，部分非貧困人口存在致貧風險。貧困脆弱性指農(nóng)戶未來陷入貧困的可能性，按照現(xiàn)行的農(nóng)村貧困線標準，雖然我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的貧困脆弱性呈現(xiàn)下降趨勢，但貧困脆弱性的均值仍然較高，地區(qū)差異明顯，同時隨著貧困線標準的提高，貧困脆弱性的程度會增加。貧困脆弱性是一種預期的狀態(tài)和動態(tài)的概念，為了預防貧困發(fā)生，要對潛在風險對象進行動態(tài)監(jiān)測并健全幫扶機制，確保其不陷入“貧困陷阱”，其中比較突出的是脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣戶和特殊困難群體。研究發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、教育保障、易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧等脫貧攻堅政策都能顯著影響農(nóng)村居民的貧困脆弱性，因此要保證扶貧政策總體穩(wěn)定。
鞏固拓展脫貧攻堅成果，要基于現(xiàn)有脫貧攻堅政策體系，探討降低農(nóng)戶返貧致貧風險的機制。返貧致貧風險因素包括內(nèi)部風險因素和外部風險因素，內(nèi)部風險因素涉及到農(nóng)戶自身的人力資本水平，外部風險因素包括自然、社會和經(jīng)濟風險?；谏鲜龇治觯疚拇_定了鞏固拓展脫貧攻堅成果的理論框架(圖1)，旨在在鞏固已有成果的基礎上，不斷拓展脫貧攻堅成果。
鞏固拓展脫貧攻堅成果的機制與措施
我國農(nóng)村居民存在返貧致貧風險。為鞏固拓展脫貧攻堅成果，需做好動態(tài)監(jiān)測和健全幫扶機制，重視內(nèi)部風險因素和外部風險因素，防范化解返貧致貧風險，具體措施如表1所示。
（一）健全動態(tài)監(jiān)測機制，關注潛在風險對象
1.整合優(yōu)化貧困監(jiān)測與評估體系
根據(jù)國務院扶貧辦的數(shù)據(jù)，2020年全國有脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣戶近500萬人，國家對這部分群體建立了防止返貧致貧監(jiān)測和幫扶機制，取得了很好的效果。后續(xù)動態(tài)監(jiān)測可以仍然采用全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，但是需要改進數(shù)據(jù)庫設計，如部分縣及以上數(shù)據(jù)直接從統(tǒng)計部門獲取、進一步開放權(quán)限等，方便扶貧干部日常使用及數(shù)據(jù)開發(fā)。但國家動態(tài)監(jiān)測主要關注的是重點監(jiān)測對象的收入問題，缺少對其他指標的監(jiān)測。“兩不愁三保障”是脫貧攻堅工作的重中之重，后續(xù)動態(tài)監(jiān)測工作不僅要擴展監(jiān)測指標，也要特別關注“兩不愁三保障”等脫貧攻堅核心指標的穩(wěn)定性。
規(guī)范動態(tài)管理機制，及時防范化解風險。充分發(fā)揮監(jiān)測體系的作用，對監(jiān)測情況進行及時預警，提高監(jiān)測的效率，做好線上預警和線下深入排查反饋的雙線工作，做到有預警必有反饋，對預警情況形成全流程的閉環(huán)管理。對于深入排查的預警戶，如有較大的返貧致貧風險，需要立即采取幫扶措施，因人因戶施策，堅持開發(fā)式幫扶和保障性措施相結(jié)合，多措并舉進行幫扶，防范化解返貧致貧風險，防止陷入貧困。適時開展對貧困監(jiān)測與幫扶工作的評估。
2.密切關注特殊困難群體
防止返貧致貧要重點關注特殊困難群體。特殊困難群體在已脫貧人口中比例較高，而且脫貧難度大，投入的幫扶力度大，是脫貧攻堅后期的“硬骨頭”。加強對特殊困難群體的幫扶，防范化解返貧致貧風險，需建立更高標準的社會保障體系，加強公共服務體系建設，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化。同時要實施更具有針對性的相互補充的措施，才能保證這部分群體的可持續(xù)脫貧，脫貧之后也需要格外關注，并對這部分群體進行動態(tài)監(jiān)測。
(二)提高人力資本，防范化解內(nèi)部風險因素
1.完善健康保障體系
健康扶貧是防止因病返貧致貧的重要手段。在脫貧攻堅中，通過健康扶貧，使貧困人口看病從“看得起”到“看得方便”再到“看得好病”，降低了因病致貧返貧風險，斬斷了“疾病—貧困—疾病”的惡性循環(huán)。鞏固拓展健康扶貧：一是需要完善健康保障體系，建立長效、可持續(xù)的醫(yī)療保障體系，根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平確定合理的報銷比例，防止部分地區(qū)出現(xiàn)對貧困人口過度保障和過度醫(yī)療的情況；二是繼續(xù)提升公共醫(yī)療和基層醫(yī)療服務水平，逐步把適用于貧困人口的部分政策拓展到全體農(nóng)村居民，加速建立全民重大疾病和慢性病救助體系。
2.提升教育保障水平
教育扶貧是實現(xiàn)人力資本積累的重要手段和阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。鞏固拓展教育扶貧：一是繼續(xù)推行控輟保學政策，加強對輟學風險較大的貧困家庭適齡少年兒童的跟蹤監(jiān)測，將控輟保學對象推廣到非貧困人口、非義務教育階段，提高整個農(nóng)村地區(qū)各教育階段的入學率和完成率；二是關注教育質(zhì)量問題，瞄準“上好學”的目標；三是普及學前教育，加大對學前教育的財政支持力度，縮小農(nóng)村幼兒與城市幼兒在起跑線上的差距；四是加快職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展，以就業(yè)和市場需求為導向，通過職業(yè)技術(shù)教育提升職業(yè)技能水平。
3.構(gòu)建技能培訓體系
技能培訓是增強貧困人口能力和素質(zhì)的重要方式。鞏固拓展技能培訓：一是構(gòu)建系統(tǒng)化培訓，以就業(yè)和市場需求為導向，做好培訓需求與培訓內(nèi)容的匹配，統(tǒng)籌整合縣級層面各部門的培訓內(nèi)容，形成系統(tǒng)化精準化的培訓，利用專業(yè)化人才進行培訓，注重落到實處，重視培訓效果的提升；二是完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系是農(nóng)村地區(qū)重要的技術(shù)技能培訓方式，但目前農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系存在缺乏統(tǒng)一組織、職責體系劃分不清和資金難以保障等問題，未來應該培育多元化的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣主體，建設系統(tǒng)化的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，瞄準脫貧人口提供精準化的培訓。
4.注重內(nèi)生動力培育
內(nèi)生動力是增強脫貧人口自我發(fā)展動力的重要方式。鞏固拓展內(nèi)生動力培育：一是做好幫扶需求與幫扶政策的匹配，在后續(xù)幫扶中要更加明確幫扶對象的需求，調(diào)動農(nóng)戶參與的積極性；二是注重文化引領，利用文化扶貧的力量消除存在的貧困文化，加強思想教育，潛移默化地影響脫貧人口的精神狀態(tài)，引導內(nèi)生動力不足的脫貧人口樹立正確的價值觀，繼續(xù)實施精神文明創(chuàng)建活動；三是發(fā)揮激勵作用，“福利依賴”會影響內(nèi)生動力，需要適當優(yōu)化幫扶政策，創(chuàng)新幫扶政策的方式，樹立先進典型和發(fā)揮榜樣引領作用。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移是國際社會上進行扶貧資助和幫助的重要方式，可以嘗試在多項政策實施中利用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移方式。
(三)完善保險扶貧與后扶措施，防范化解自然風險
1.完善保險與再保險體系
保險扶貧可以降低返貧致貧風險。鞏固拓展保險扶貧：一是完善政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險互補體系，政府需出臺政策鼓勵推動商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，發(fā)展災害保險、價格保險和成本保險等，保費補貼比例需根據(jù)地區(qū)差異、產(chǎn)品種類和目標導向等進行調(diào)整；二是發(fā)揮再保險作用，為了降低商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的風險，需要發(fā)揮再保險的作用，最終形成多層次的保險體系，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險，保障脫貧戶穩(wěn)定增收；三是推廣“防貧保險”，保險可以降低保險對象的風險，具有“濟貧”和“防貧”的重要功能，脫貧人口面臨的因病、自然災害和意外事故等風險較大，但防范風險意識不強，少有脫貧人口采取措施規(guī)避風險，需要通過教育提高脫貧人口的風險意識。
2.強化易地扶貧搬遷后續(xù)扶持
易地扶貧搬遷目的是通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”，實現(xiàn)“拔窮根”，從根本上解決搬遷群眾的脫貧發(fā)展問題。鞏固拓展易地扶貧搬遷：一是制定后續(xù)扶持政策，全力保障后續(xù)扶持資金，完善易地扶貧搬遷集中安置點的公共服務和配套基礎設施，做好戶籍和社保等銜接政策的同步配套；二是發(fā)展產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)，要確保搬遷農(nóng)戶能夠穩(wěn)得住，因地制宜安排后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展容易吸納脫貧人口的產(chǎn)業(yè)和項目；三是關注易地搬遷集中安置點的社區(qū)治理，健全社區(qū)管理服務職能，建設統(tǒng)一的社區(qū)服務中心。同時要密切關注易地扶貧搬遷分散安置點的后續(xù)發(fā)展情況，最終確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。
(四)創(chuàng)新扶貧治理模式，防范化解社會風險
1.提升村級治理水平
基層治理與減貧有密切的關系，村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足是導致精準扶貧實踐困境的重要原因。鞏固拓展村級治理水平：一是優(yōu)化駐村幫扶機制，隨著脫貧攻堅任務的完成，駐村幫扶的工作機制要根據(jù)目標任務進行優(yōu)化調(diào)整，組織方式上可以適當靈活；二是提升村干部的能力和素質(zhì)，隨著農(nóng)村年輕人口大量流入到城市，村干部老齡化問題突出，能力和素質(zhì)有待提升，需要不斷加強對村干部的培訓，出臺措施引導鄉(xiāng)村本土的精英或者“鄉(xiāng)賢”回歸鄉(xiāng)村治理；三是促進自治、法治和德治“三治”融合，自治激發(fā)農(nóng)戶的積極性與參與性，加強群眾自治組織建設。
2.壯大村級集體經(jīng)濟
村級集體經(jīng)濟是農(nóng)村地區(qū)重要的經(jīng)濟組織形式，有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入、積累村集體財富和開展基層公共服務。鞏固拓展村級集體經(jīng)濟建設應該培育“市場+社會+政府”的運行方式，具體如下：一是重視市場帶動作用，以市場為導向，發(fā)揮市場的主導性作用，推動村級集體經(jīng)濟發(fā)展的集約化、專業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營；二是發(fā)揮基層的社會治理作用，形成完善的村級集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)，加強對村級集體經(jīng)濟資金的監(jiān)管力度；三是發(fā)揮政府的支持作用，政府需要在政策扶持、規(guī)劃引導和資金支持等方面推動村級集體經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵資本和人才支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展。
3.創(chuàng)新協(xié)同扶貧模式
鞏固拓展脫貧攻堅成果，應該更多發(fā)揮市場和社會的作用，創(chuàng)新扶貧模式，具體如下：一是利用市場機制，發(fā)揮市場對資源配置的作用，激活農(nóng)村的存量資源，促進資本和人才的流動，利用市場力量落實產(chǎn)業(yè)扶貧等政策，面向市場進行布局發(fā)展，提高競爭優(yōu)勢；二是發(fā)揮社會的參與作用，重點在于發(fā)揮社會組織的作用，如深度吸收專業(yè)慈善機構(gòu)或公益組織參與扶貧，扶貧過程中將部分扶貧項目交予專業(yè)的公益組織進行管理等；創(chuàng)造公眾參與機制，鼓勵社會公眾對扶貧工作進行建議和監(jiān)督。推動公共服務提供下沉到基層組織，便于及時有效開展公共服務。鼓勵社會組織籌集捐贈資金用于扶貧，推動扶貧資金來源多元化；三是發(fā)揮政府的支撐作用，扶貧治理模式中，政府的重心是健全配套政策。創(chuàng)新扶貧治理模式，注重發(fā)揮市場作用，引入更多社會力量，優(yōu)化政府主導的扶貧格局，形成協(xié)同扶貧模式。
(五)深化產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧，防范化解經(jīng)濟風險
1.深化產(chǎn)業(yè)扶貧促穩(wěn)定增收
產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)精準扶貧的重要舉措，實現(xiàn)了從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變，會影響貧困戶的生計策略選擇，能使農(nóng)戶家庭貧困脆弱性降低15%左右。鞏固拓展產(chǎn)業(yè)扶貧：一是明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標由短期向長期轉(zhuǎn)變；二是明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展瞄準對象的轉(zhuǎn)變，鞏固拓展產(chǎn)業(yè)扶貧成果需要瞄準農(nóng)村地區(qū)全部的村與農(nóng)戶，追求高質(zhì)量和長遠化發(fā)展；三是發(fā)揮市場的主體作用；四是做好扶貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，完善扶貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定，但產(chǎn)權(quán)給予縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村集體需深入探討，要因地因項目制宜。
2.深化就業(yè)扶貧促穩(wěn)崗就業(yè)
就業(yè)扶貧的目的在于為農(nóng)村貧困勞動力提供長期的就業(yè)崗位，通過技能培訓提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，提升就業(yè)服務水平，獲得長期穩(wěn)定收入。鞏固拓展就業(yè)扶貧：一是構(gòu)建就業(yè)培訓體系，加大對脫貧人口職業(yè)技能培訓力度，培訓的內(nèi)容既要結(jié)合主體意愿，也要以社會需求為導向，針對性開展培訓，同時做好與其他相關政策的有效銜接，如教育扶貧和金融扶貧等，提升就業(yè)服務質(zhì)量；二是重視發(fā)揮公益性崗位的作用，創(chuàng)新開發(fā)新的公益性崗位，健全公益性崗位管理制度，解決“人崗不匹配”問題，健全考核評價體系；三是加強東西部勞務協(xié)作，支持脫貧戶外出務工，形成長期穩(wěn)定的勞務輸出，強化勞務輸出跟蹤服務，鼓勵支持東中部勞動密集型產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，提供相應的稅收、土地和信貸等優(yōu)惠政策。
小結(jié)
“扶上馬，送一程”。鞏固拓展脫貧攻堅成果，健全動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，密切關注特殊困難群體。不斷通過完善健康保障體系、提升教育保障水平、構(gòu)建技能培訓體系和培育內(nèi)生動力等提高人力資本。完善政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)保險互補體系，發(fā)揮再保險的作用，強化易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。提升村級治理水平，推動“三治”融合，壯大村級集體經(jīng)濟，創(chuàng)新協(xié)同扶貧模式，重視治理方式的提升和轉(zhuǎn)變。穩(wěn)定增收是關鍵，推動產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺有效銜接，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，做好脫貧人口的穩(wěn)崗就業(yè)工作。（作者為汪三貴、郭建兵、胡駿；作者單位為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院/中國扶貧研究院，原文刊發(fā)于《西北師大學報》（社會科學版），2021年第3期））
