《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，并強(qiáng)調(diào)“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。作為一個(gè)人口和地理規(guī)模巨大的發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求，這一過(guò)程不僅是在解決不充分發(fā)展或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，也是在回應(yīng)不平衡發(fā)展或共同富裕問(wèn)題。
進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件發(fā)生了變化?？偟膩?lái)看，我國(guó)仍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但結(jié)構(gòu)特征已發(fā)生了變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展正站在新的起點(diǎn)，面臨新的形勢(shì)，需要解決新的問(wèn)題。例如：當(dāng)前我國(guó)人均GDP已超過(guò)10000美元，并在穩(wěn)步邁向高收入國(guó)家行列，城鄉(xiāng)居民收入水平和消費(fèi)水平均在提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，2020年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別為29.2%和32.7%；常住人口城市化率超過(guò)60%、農(nóng)民工總量超過(guò)2.8億人，城鄉(xiāng)商品和要素呈現(xiàn)加速流動(dòng)態(tài)勢(shì)；經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深化，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用日益彰顯，城鄉(xiāng)居民自主開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間在擴(kuò)展。
條件的變化意味著解決問(wèn)題方案的調(diào)整，新發(fā)展階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要著重推進(jìn)城鄉(xiāng)在主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、要素流動(dòng)方式、空間布局、公共產(chǎn)品配置格局等方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，并進(jìn)一步完善相關(guān)的體制機(jī)制。
一是推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的改變。改革開(kāi)放以來(lái)、特別是20世紀(jì)90年代中期之后，大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力外流推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合，但這一過(guò)程也伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：農(nóng)村常住人口減少、人力資本含量較高的勞動(dòng)力單向外流。這種勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)往往缺乏高素質(zhì)群體支撐，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的連續(xù)性、有效性帶來(lái)挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先需要推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)特別是農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的重塑，即立足于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯，推動(dòng)勞動(dòng)力的分布變化。具體而言，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力應(yīng)能夠獲取大致相同的要素回報(bào)率，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村勞動(dòng)力中人力資本含量較高的群體可以選擇非農(nóng)化流出，也可以選擇在農(nóng)村就業(yè)，城市勞動(dòng)者也可根據(jù)個(gè)人意愿進(jìn)入農(nóng)村。農(nóng)村高素質(zhì)群體留在農(nóng)村以及城市勞動(dòng)力流向農(nóng)村，可以促使農(nóng)村形成一大批“職業(yè)農(nóng)民”，這對(duì)于改善農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體都有積極推動(dòng)作用。
二是促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的轉(zhuǎn)變。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的過(guò)程，也是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程。在改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)具有涇渭分明的邊界：農(nóng)村主要生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，城市主要生產(chǎn)工業(yè)品和提供服務(wù)產(chǎn)品，城鄉(xiāng)商品流通呈現(xiàn)出農(nóng)產(chǎn)品和工商業(yè)產(chǎn)品的對(duì)流。進(jìn)入新發(fā)展階段，城鄉(xiāng)居民收入水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，會(huì)導(dǎo)致對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村將進(jìn)一步從提供食品拓展到提供生態(tài)、文化、休閑、體驗(yàn)等產(chǎn)品，并推動(dòng)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，我國(guó)城市化正從規(guī)模主導(dǎo)的粗放發(fā)展階段轉(zhuǎn)向質(zhì)量主導(dǎo)的內(nèi)涵發(fā)展階段，城市建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)需要更多考慮生態(tài)功能，聚集在城市的工商業(yè)需要在內(nèi)涵上轉(zhuǎn)型升級(jí)、在地理上梯度轉(zhuǎn)移。這些變化都將導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)邊界漸趨模糊，產(chǎn)業(yè)融合化、交錯(cuò)化將成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要特征和內(nèi)在需求。
三是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)要素配置的主要對(duì)象是土地、勞動(dòng)力和資本，主要表現(xiàn)為要素從鄉(xiāng)到城的單向流動(dòng)，要素依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)從城到鄉(xiāng)的流動(dòng)是罕見(jiàn)的，這種要素流動(dòng)方式是二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的一個(gè)表現(xiàn)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)要素范圍被大大拓展，除土地、勞動(dòng)力和資本之外，還增加了管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)等新要素，數(shù)據(jù)成為新要素并對(duì)其他要素的再配置產(chǎn)生催化作用。此外，農(nóng)村家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體發(fā)育壯大、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的大趨勢(shì)，客觀上也需要城市要素流向農(nóng)村。綜合上述兩點(diǎn)，新發(fā)展階段，需要進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)和配置。
四是促進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局轉(zhuǎn)變。伴隨城鄉(xiāng)人口大規(guī)模、頻繁化流動(dòng)，城鄉(xiāng)空間格局也發(fā)生深刻變化，集中體現(xiàn)為：部分農(nóng)村戶(hù)籍人口以農(nóng)民工方式流向大中城市以獲取相對(duì)較高收入和發(fā)展機(jī)會(huì)，并因收入提高在縣城、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房置業(yè)，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民則往往通過(guò)易地搬遷，形成在中心鎮(zhèn)或中心村的集聚，部分農(nóng)民生產(chǎn)地和生活地分離。上述變動(dòng)改變了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間邊界是清晰的，且農(nóng)民生產(chǎn)地和生活地是重合的。現(xiàn)在，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)空間交錯(cuò)。進(jìn)入新發(fā)展階段，需要把握這種城鄉(xiāng)空間重構(gòu)的趨勢(shì)和規(guī)律，通過(guò)加快戶(hù)籍制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮縣域在城鄉(xiāng)對(duì)接中的樞紐作用，將縣域城鎮(zhèn)化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動(dòng)能。
五是促進(jìn)公共產(chǎn)品配置格局的轉(zhuǎn)變。從20世紀(jì)50年代中期以來(lái)，我國(guó)面臨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)相互疊加的格局，城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品的配置差距較大。近年來(lái)城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮減，2020年城鄉(xiāng)人均可支配收入差距已降至2.56倍，但城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品配置的不均等仍較為突出，這也成為貫徹落實(shí)共享發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)制約因素。未來(lái)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)將從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)把握這一機(jī)遇加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改善公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間的不平衡配置。這包括：對(duì)標(biāo)農(nóng)村承擔(dān)的糧食安全和生態(tài)保障等基礎(chǔ)功能，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要著力點(diǎn)放在農(nóng)村，通過(guò)財(cái)政資源傾斜等方式加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)民的公共服務(wù)獲取水平，縮小城鄉(xiāng)居民在基本醫(yī)療、基本教育、基本養(yǎng)老等生活型公共服務(wù)方面的落差；針對(duì)不同地區(qū)因發(fā)展水平不同導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給能力差異，需要通過(guò)國(guó)家財(cái)政形成普惠性基本公共服務(wù)體系。
六是進(jìn)一步完善相關(guān)的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)制度變遷或體制機(jī)制調(diào)整具有關(guān)鍵作用。1978年以來(lái)，我國(guó)推進(jìn)了一系列卓有成效的城鄉(xiāng)制度變革，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化起到了重要作用。進(jìn)入新發(fā)展階段，從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須與時(shí)俱進(jìn)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行評(píng)估和研判，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)城鄉(xiāng)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變。這包括：著力推進(jìn)土地等城鄉(xiāng)要素的制度變革，在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制前提下，通過(guò)細(xì)分產(chǎn)權(quán)擴(kuò)展微觀主體的經(jīng)濟(jì)選擇權(quán)，形成城鄉(xiāng)要素與農(nóng)地的多種組合方式；將有為政府和有效市場(chǎng)緊密結(jié)合起來(lái)，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，激活城鄉(xiāng)居民的參與度、創(chuàng)造力，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為城鄉(xiāng)居民真實(shí)獲益的過(guò)程；推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，通過(guò)強(qiáng)化教育和培訓(xùn)提高農(nóng)村人力資本含量；完善地方政府績(jī)效考核和激勵(lì)方式，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在重要位置，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展更顯著地成為地方政府追求的目標(biāo)。
（作者：高帆，系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目〔17ZDA066〕階段性成果）
