自加入《京都議定書》后，我國(guó)政府高度重視主要由能源消費(fèi)導(dǎo)致的溫室氣體排放問題，先后頒布了包括《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》等一系列政策性文件。特別是“十一五”以來(lái)，出臺(tái)相關(guān)政策的頻率更為密切，采取的措施也更為有力，包括2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%-45%在內(nèi)的多項(xiàng)節(jié)能減排目標(biāo)和約束性指標(biāo)已納入到國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃中。但需要指出的是，影響和制約我國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)達(dá)成，特別是阻礙能源利用效率和二氧化碳排放效率進(jìn)一步提升的因素依然很多。現(xiàn)階段需要重點(diǎn)在把握地區(qū)固有屬性差異、完善節(jié)能減排效率衡量指標(biāo)、發(fā)揮技術(shù)進(jìn)步功效等方面下功夫。
注重并堅(jiān)持地區(qū)間節(jié)能減排的“共同但有區(qū)別”責(zé)任原則。“共同但有區(qū)別”責(zé)任原則在國(guó)際間二氧化碳減排方案的談判中已廣為各國(guó)所接受，這種原則應(yīng)該也適用于我國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)在地區(qū)間的分解和落實(shí)。我國(guó)區(qū)域和地區(qū)間能源效率和二氧化碳排放效率都表現(xiàn)出很大的差異性，節(jié)能潛力與減排潛力也很不相同，減排成本更是如此。因此，在將節(jié)能減排的國(guó)家目標(biāo)分解到各個(gè)省區(qū)時(shí)，要充分考慮到區(qū)域性、行業(yè)性的差異，甚至是企業(yè)的差異。如果論證不夠，指標(biāo)分解缺乏科學(xué)性與現(xiàn)實(shí)可能性，就容易導(dǎo)致某些地區(qū)或某些行業(yè)用高成本的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。在確定“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)時(shí)，一些省區(qū)由于科學(xué)認(rèn)證不足，忽視“共同但有區(qū)別”責(zé)任原則，直接將單位GDP能耗降低20%作為需要完成的任務(wù)。2010年以來(lái)，為了完成過高的節(jié)能目標(biāo)，山西、安徽、河北等地采取了如拉閘限電等非常規(guī)措施，造成了社會(huì)福利的極大損失。因此，今后在進(jìn)行節(jié)能減排規(guī)劃時(shí)，除了考慮目標(biāo)的確定、責(zé)任的分配外，同時(shí)也要考慮目標(biāo)和責(zé)任以何種方式去實(shí)現(xiàn)，力求通過優(yōu)化實(shí)現(xiàn)途徑達(dá)到降低全社會(huì)節(jié)能總成本的目的。
完善能源利用與二氧化碳排放效率的測(cè)度指標(biāo)。目前普遍使用的總量指標(biāo)和強(qiáng)度指標(biāo)形式簡(jiǎn)單、易于操作，但不能反映真實(shí)的生產(chǎn)過程，也不利于地區(qū)間、特別是國(guó)際間的橫向比較與追趕目標(biāo)的設(shè)定。全要素能源效率指標(biāo)和全要素二氧化碳排放效率指標(biāo)考慮了資本、勞動(dòng)力、能源等要素之間的替代作用，也考慮了實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)中要素投入后除了GDP等期望產(chǎn)出外也伴隨二氧化碳等非期望產(chǎn)出的現(xiàn)實(shí)。因此，有必要將全要素視角下的能源效率指標(biāo)和二氧化碳排放指標(biāo)作為現(xiàn)行的單位GDP能耗和單位GDP二氧化碳排放等單要素指標(biāo)的重要補(bǔ)充，更全面地對(duì)不同地區(qū)間能源利用和二氧化碳排放狀態(tài)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的多維度比較。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮在國(guó)家宏觀層面、行業(yè)中觀層面和企業(yè)微觀層面建立一套完整的節(jié)能減排監(jiān)控體系，全面監(jiān)測(cè)能源利用和二氧化碳排放的狀態(tài)與變化。
進(jìn)一步發(fā)揮技術(shù)因素對(duì)節(jié)能減排效率的改善作用。這里的技術(shù)因素既包括與生產(chǎn)工藝、中間投入品以及制造技能等方面的革新和改進(jìn)有關(guān)的“硬”技術(shù)，也包括涉及管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、人員素質(zhì)等因素的“軟”技術(shù)。“硬”技術(shù)的進(jìn)步對(duì)能源的高效利用和二氧化碳的減排體現(xiàn)在開發(fā)、轉(zhuǎn)化、利用、儲(chǔ)存等各個(gè)方面，“軟”技術(shù)的進(jìn)步則是有效使用“硬”技術(shù)的重要保障和拓展。為了充分發(fā)揮科技在節(jié)能減排中的引領(lǐng)和支撐作用，我國(guó)先后實(shí)施了節(jié)能減排科技專項(xiàng)行動(dòng)和節(jié)能減排全民科技行動(dòng)，“十一五”期間，國(guó)家科技計(jì)劃累計(jì)安排節(jié)能減排研發(fā)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超過了100億元。盡管如此，“軟”“硬”兩種技術(shù)并沒有切實(shí)發(fā)揮對(duì)我國(guó)能源效率和二氧化碳排放效率改善的積極作用，且作用效果存在較大的差異性。因此，今后一方面要繼續(xù)按照《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020）》的要求，力爭(zhēng)使我國(guó)全社會(huì)研究開發(fā)投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，同時(shí)注意提高有關(guān)能源和低碳領(lǐng)域R＆D經(jīng)費(fèi)占全國(guó)GDP的比重；另一方面也需要特別注重“軟”技術(shù)的培育和提高。
建立國(guó)際和地區(qū)間節(jié)能減排工作的交流會(huì)商制度。保障能源安全和應(yīng)對(duì)氣候變化是全球性的問題，關(guān)乎世界各國(guó)生存發(fā)展的共同利益，加強(qiáng)國(guó)際間的交流、對(duì)話與合作是必不可少的。對(duì)于我國(guó)而言，要在總體上落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)、履行國(guó)際減排承諾，需要各個(gè)地區(qū)的共同努力。而地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外開放、資源稟賦等各個(gè)方面都存在很大的不同，導(dǎo)致了能源效率和二氧化碳排放效率在不同地區(qū)的巨大差異。東部高、中西部低，沿海地區(qū)高、內(nèi)陸地區(qū)低的現(xiàn)象十分明顯。因此，非常有必要建立單邊或多邊的區(qū)域間、省區(qū)間及各級(jí)節(jié)能減排主體之間定期或不定期的交流會(huì)商制度，互通彼此間提高能源利用水平和減少二氧化碳減排的新思路、新方法和新經(jīng)驗(yàn)。
實(shí)施“能源援助計(jì)劃”和“低碳援助計(jì)劃”。能源是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要投入要素，二氧化碳排放是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，對(duì)能源消耗和二氧化碳排放空間的需求是有所差異的，不同地區(qū)對(duì)節(jié)能減排的適應(yīng)性更是不同。當(dāng)前，我國(guó)能源效率和二氧化碳排放效率低的地方多屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，這些地區(qū)能源消耗和二氧化碳排放數(shù)量相對(duì)較少，但卻要承受相對(duì)較高的節(jié)能減排成本。因此，政府可考慮通過實(shí)施“能源援助計(jì)劃”和“低碳援助計(jì)劃”等方式加強(qiáng)對(duì)這些地區(qū)的直接投資和政策扶持，幫助其增強(qiáng)應(yīng)對(duì)節(jié)能減排的適應(yīng)能力。另外，政府也可以通過低息貸款、直接補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等舉措鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買高能效的低碳產(chǎn)品，并為農(nóng)村地區(qū)和中低收入家庭完成從高耗能高排放產(chǎn)品到低耗能低排放產(chǎn)品的更換提供資金支持。
